摘要:关于当代中国国家治理体系当前有三个范式的研究，分别是从中央与地方关系角度出发的行政发包制，从国家与社会关系角度出发的分类控制模式以及国家推动治理资源和治理行为下沉的项目制。除这三方面的机制外，当代中国的国家治理中还存在着一个“体制内-体制外”的内外结构，在这一结构中，体制内组织与地方政府、党组织共同参与对体制外空间的合作治理。对于这一机制，本文称之为“新单位制”，即以行政区为边界、以党组织为纽带、以单位组织为节点、以资源补给为机制、以双轨制为结构、以国家中心为特点的治理体系。这一机制在国家治理纵向结构和横向结构之间充当了“制度节点”的作用，与分包制、分类制、项目制共同构成了当代中国国家治理体系的核心机制。

关键词:行政发包制;分类控制;项目制;新单位制;

作者:李威利，复旦大学马克思主义学院/当代中国研究中心讲师(上海 )。

一、问题的提出

当代中国的国家治理需要处理好两个层面的关系:一个是以民主集中为特征的自上而下的权威关系;另一个是以多元合作为特征的由内即外的协商关系。在现代国家治理中，权威性关系与协商性关系并非是自然协调的，在这两个不同的领域中，国家治理往往会遵循着两种截然不同的治理逻辑。国家治理的核心问题，就在于如何在二者之间创造制度联结。对此，周黎安提出的行政发包制认为，作为“强政府”的地方政府通过分包制的制度结构发挥着主要作用。而康晓光提出的“行政吸纳社会”理论认为，政府通过具有法团主义特征的分类控制模式，在国家与社会之间创造出了吸纳型的“中间领域”，融合了二者之间的关系。本文认为，周黎安实际上关注的是中央与地方之间的纵向治理结构，康晓光主要关注的是国家与社会之间的横向治理结构;而在国家治理的纵向结构与横向结构之间，国家正是通过“体制内单位”勾连二者，起到了“制度节点”的作用，从而形成了当代中国国家治理的“新单位制”。

关于改革后中国对基层社会的治理模式，近年来主要有三个范式的研究:一是行政发包制理论。荣敬本、崔之元等最早在考察中国县乡两级分权治理的研究中，提出了“政治承包制”的概念，认为在不同层级的政府结构中，存在着一种以责任状为主要形式的“压力型体制”，是国家经济增长和社会稳定的主要机制。在此基础上，周黎安进一步发展了“承包制”的概念，提出了“行政发包制”。之所以给发包制加上“行政”二字，主要是由于三个层面的原因:第一，发包机制的双方是权威关系而非是契约关系，属于行政组织边界之内的“内部发包制”。换句话说，对于承包方的下级政府来说是“不得不包”;第二，通过收入分成的强激励，作为承包方的下级政府能够获得“合同”之外的更多“剩余控制权”;第三，与荣敬本等人的观察相一致，行政发包制的责任追究和内部控制是一种以结果导向的、人格化的责任分担。周黎安认为，一方面，所谓发包机制并非仅适用于县级以下，而是存在于从中央、地方和基层政府之间的整个“链式结构”之中;另一方面，发包机制并非仅仅是压力型的，下级政府出于自身的权力和利益动机，会在某种程度上支持发包制，并“层层加码”。

周雪光的新研究进一步发展了行政发包制理论。第一，周雪光认为政府内部并非是完全统一的，不同层级、不同部门之间有更为“纷繁复杂”的关系。因此对于发包制的研究必须要进一步进入政府运作过程的“黑箱”。因此，他的研究将行政控制权分为目标设定权、检查验收权和激励分配权三类;同时将政府内部分为三级，中央政府为委托方，中间政府为管理方，地方政府为代理方。第二，周雪光认为，剩余控制权并不必然属于作为承包方的地方政府，剩余控制权分配给委托方、管理方和代理方的哪一方会形成不同治理模式。在政治实践中，中央政府可以根据不同的效率和风险考虑，将剩余控制权收归中央或者分配给地方，从而形成了集权和分权的不同模式。

近年来行政发包制的研究又有新的进展。有研究指出，由于税收制度和基层政府角色的变化，周黎安提出的以“收入分成”为主的包干激励机制，并不完全适用于街道等最基层的政府。特别是对于街道政府来说，作为政府体系的最基层，近年来已逐渐剥离了招商引资的功能。彭勃指出，在这一背景下，特别是基层政府中的行政包干制的核心机制逐渐由增长锦标赛转变为治理竞赛，具有激励弱化和压力强化的特征，城市政府行为发生了从求胜到求稳的转变。